Krav til erfaring med relevante/sammenlignbare oppdrag er en gjenganger som kvalifikasjonskrav i konkurranser om anskaffelser regulert av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I likhet med alle kvalifikasjonskrav, må leverandøren oppfylle kravet for å unngå avvisning fra konkurransen. Hvor ligger lista for oppfyllelse når det gjelder rammeavtaler? Må oversikten over gjennomførte referanseoppdrag omfatte rammeavtaler av tilsvarende art og omfang, eller er det tilstrekkelig å vise til erfaring med enkeltkontrakter av tilsvarende art og omfang som det vil være aktuelt å avrope (bestille) under rammeavtalen? Dette var tema i nylig avgjørelse fra KOFA i sak 2024/1470, hvor KOFA kom til at valgte leverandør ikke oppfylte kravet til erfaring.
- Kort om anskaffelsen
Øygarden kommune (heretter innklagede) kunngjorde en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtaler om håndverker- og entreprenørtjenester til drift og vedlikehold av kommunens bygg og veier. Rammeavtalen skulle ha en varighet på fire år, og anskaffelsens totale verdi ble estimert til 200 millioner kroner.
Rammeavtalen var delt inn i 12 delkontrakter som hver gjaldt et eget fagområde, eksempelvis elektrikerarbeid, tømrerarbeid og rørleggerarbeid. Hvert fagområde hadde en estimert årlig verdi, som varierte mellom 800 000 kroner og 10,5 millioner kroner. Det fremgikk av konkurransegrunnlaget at leverandørene hadde anledning til å inngi tilbud innen valgfrie fagområder. Tildeling skulle skje per avtaleområde.
Klagen gjaldt en delkontrakt om elektrikertjenester. Delkontrakten hadde en estimert verdi på 6 150 000 kroner per år. Kontraktstype var en parallell rammeavtale med inntil
3 leverandører. Det fremgikk av «Avtaledokument for rammeavtaler» at for avrop under 750 000 kroner, skulle avrop skje ved at leverandøren som var rangert som nr. 1 skulle få
alle forespørsler, og deretter videre til nr. 2 og nr. 3 dersom leverandøren ikke skulle ha kapasitet. For avrop over 750 000 kroner ville det bli gjennomført en minikonkurranse.
- Kravet til erfaring
Ett av kvalifikasjonskravene var formulert på følgende måte:
«Leverandøren må ha god erfaring frå gjennomføring av samanliknbare/tilsvarande oppdrag innanfor kvart fagområde det vert levert tilbod til.»
Som dokumentasjon skulle leverandørene oppgi en beskrivelse av de tre mest relevante oppdrag i løpet av de siste fem årene, inkludert en angivelse av oppdragets verdi, tidspunkt og mottaker.
- Partenes forståelse av kravet
Klager hevdet at det ikke var tilstrekkelig å ha utført enkelte elektrikeroppdrag utenfor rammeavtaler, og at erfaringen må knytte seg til rammeavtaler eller større kontrakter.
Innklagede på sin side tolket kravet slik at det var tilstrekkelig å vise til erfaring som tilsvarer avropene, altså oppdrag som tilsvarer oppdragene som vil påløpe under den aktuelle rammeavtalen.
- KOFAs vurdering
KOFA presiserte først – som alltid – at utgangspunktet for tolkningen er hvordan en «rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør» forstår ordlyden i oppstilte krav. Det kan ikke legges til grunn en snevrere eller videre forståelse av kravene enn hva en samlet vurdering av konkurransegrunnlaget gir grunnlag for, og det kan ikke innfortolkes krav som ikke fremgår av konkurransegrunnlaget.
Om den konkrete tolkningen uttales bl.a. følgende av generell interesse:
«(25) Ordlyden «god erfaring frå samanliknbare/tilsvarande oppdrag» gir innklagede et visst handlingsrom i vurderingen av om leverandørene oppfylle kvalifikasjons-kravet. Formuleringen «samanliknbare» eller «tilsvarande» oppdrag, tilsier imidlertid at oppdragene må være av sammenlignbar eller tilsvarende størrelse og kompleksitet. Dette er en høyere terskel enn for eksempel ordlyden «relevant» eller «tilstrekkelig» erfaring, se til sammenligning klagenemndas avgjørelse i sak 2023/1226 avsnitt 37.»
«(28) Henvisningen til «oppdrag» innenfor hvert fagområde kan tale for at leverandørene kun skulle vise til erfaring som tilsvarte avropene som ville bli gjort under rammeavtalen, men ved vurderingen av kvalifikasjonskravets krav til sammenlignbare og tilsvarende oppdrag, er det etter nemnda syn imidlertid også relevant å se hen til rammeavtalens størrelse og omfang. Denne rammeavtalen gjelder service, drift og vedlikehold av en større kommune sin bygningsmasse på ca. 320 000 m2 med en estimert årlig pris på 6 millioner kroner. En naturlig forståelse av kravet tilsier at man ikke kun kan se på det enkelte oppdrag, men at kvalifikasjonskravet krever erfaring enten fra rammeavtaler av en sammenlignbar størrelse, eventuelt til enkeltkontrakter av et omfang som viser at man kan håndtere kontrakter av en lignende størrelse, herunder det administrative som følger med denne type kontrakter.
(29) Innklagede vil under den aktuelle rammeavtalen sannsynligvis foreta avrop som tilsvarer eller er mindre enn størrelsen på referanseoppdragene til valgte leverandør. Erfaring fra enkeltoppdrag som i størrelse er betydelig mindre enn rammeavtalens omfang, vil etter nemndas syn ikke alene være tilstrekkelig til å oppfylle kvalifikasjonskravet om «samanliknande» og «tilsvarande» oppdrag.»
Etter en konkret vurdering kom KOFA til at valgte leverandør ikke oppfylte kravet, og derfor måtte avvises i henhold til anskaffelsesforskriften § 24-2 (1) bokstav a.
- Vårt råd
Vårt råd er at det i konkurransegrunnlag bør presiseres hvordan hva som skal til for å oppfylle kravet om erfaring når det dreier seg om en rammeavtale; må det vises til erfaring med rammeavtaler, eller kan det være tilstrekkelig å vise til erfaring med enkeltoppdrag av tilsvarende art og omfang som det vil være aktuelt å avrope? Det kan være gode grunner for valg av hvert av alternativene. Dersom administrasjonen av rammeavtalen i seg selv kan være utfordrende, vil manglende erfaring fra rammeavtaler kunne innebære en usikkerhet knyttet til om leverandøren vil oppfylle kontraktsforpliktelsene på en akseptabel måte. Dette vil især kunne være aktuelt dersom det antas at hyppigheten av avrop vil være stor. Valget av det andre alternativet; det kreves ikke erfaring fra rammeavtaler, vil sikre bedre konkurranse, og vil i mange tilfeller være tilstrekkelig, typisk hvis det viktigste er å dokumentere erfaring med arbeidets art. Et annet alternativ kan være en mellomløsning, slik KOFA skisserer, hvor kravet vil kunne oppfylles ved å vise til gjennomførte enkeltkontrakter av en lignende størrelse som rammeavtalen.
For nærmere orientering KOFA-sak 2024/1470
Har du spørsmål knyttet til offentlige anskaffelser, kan vi bistå. Ta gjerne kontakt med advokat Trine Friberg på 47 48 91 49.
